Además de su carácter supranacional, la Unión Europea presenta asimismo una evidente impronta constitucional y estatutaria autonómica que define e impregna todo el sistema político y el entero ordenamiento jurídico: los tratados comunitarios incorporan el régimen jurídico de asuntos materialmente constitucionales y los Estatutos de Autonomía regulan las relaciones de la Comunidad Autónoma con la Unión Europea. Analicemos estas dos dimensiones de la Unión Europea.
En primer lugar, en relación con su realidad constitucional, la Unión Europea deriva de un proceso supraestatal que, en el último cuarto de siglo, ha pretendido, sin éxito, dotarse de una norma con vocación constitucional. Ya Antes del abandonado Tratado Constitucional de 29 de octubre de 2004, que no era una Constitución en sentido estricto —no gozaba del atributo de la supremacía propio de las Constituciones nacionales—, se habían presentado varias propuestas de Constitución Europea, siendo los principales las contenidas en el primer Proyecto de 14 de febrero de 1984 (Spinelli) y en el Proyecto (Informe Herman) de Constitución para "La Unión" el día 10 de febrero de 1994, aprobado en sede parlamentaria tras diversos informes presentados por la ponencia nombrada en la Comisión de Asuntos Institucionales sobre las orientaciones del Parlamento Europeo relativas a un Proyecto de Constitución para la Unión Europea, del Parlamento Europeo: Luster (Propuesta de Resolución de 1989) Colombo (Primer y Segundo Informes Colombo de 1990) y Oreja (Proyecto de Trabajo sobre la Constitución de la Unión Europea, 1993).
No obstante, a pesar de los intentos fallidos de lograr una Constitución Europea, afirmaba en 2005 el profesor Peter Häberle, uno de los grandes constitucionalistas europeos, que si bien el “no” francés y holandés en los referéndums de 2005 sobre Tratado sobre la Constitución de la Unión Europea había sumido a Europa en una crisis de identidad, la Teoría Constitucional Europea debía considerarse en ese momento una disciplina más necesaria que nunca. Para los Estados miembros, la respuesta a ese fracaso fue la aprobación del Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, concebido como una alternativa de compromiso tras el esfuerzo desplegado por la Presidencia de Alemania para recuperar el Tratado constitucional durante el primer semestre de 2007.
Pasados ya tres años desde entonces, la perspectiva del tiempo transcurrido nos permite realizar una serena reflexión sobre el abandonado proceso de constitucionalización de la Unión Europea y sobre la oportunidad de retomar este proceso en el futuro. Para iniciar esta reflexión debemos asegurar que, en términos históricos, la constitucionalización de la Unión Europea representa la manifestación más visible de la relación entre los procesos supraestatales y el constitucionalismo.
Esta constitucionalización europea ya había sido confirmada desde los años sesenta del siglo XX por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por la doctrina científica. Concretamente, se había hablado de un Derecho Constitucional Europeo, cuyo origen se encuentra en el "Período Fundacional" (doctrinas de los poderes implícitos, de los derechos humanos, de la eficacia directa y de la primacía), que comenzó, según Joseph Weiler —otros de los autores sobre el constitucionalismo europeo—, en el año 1963, fecha de las primeras sentencias del Tribunal de Justicia europeo sobre el particular. Se trata de un corpus constitucional compuesto por los Tratados fundacionales, reformadores, y en especial, por el Tratado de la Unión Europea, los tratados de adhesión, los principios constitucionales comunes europeos, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad y la doctrina científica.
En la actualidad, los tratados reguladores de la Unión Europea regulan una estructura estatal o, al menos, cuasi-estatal. Esa naturaleza estatal deriva del hecho de que la Unión Europea, sin llegar a ser un Estado o un sistema estatal propiamente dicho, ha sobrepasado ya el difuso y complejo punto crítico de inflexión que distingue a las organizaciones internacionales de los Estados. El estricto criterio de atribución de competencias, propio de las estructuras regidas por el Derecho Internacional (internacionales o institucionales), fue sustituido hace décadas por un criterio competencial cada vez más general y más próximo a las técnicas propiamente estatales, en particular, a las federales, como demuestra la utilización sobresaliente por el Tribunal de Justicia de la teoría de los poderes implícitos. Además, existen otros argumentos a favor de la estatalidad de la Unión Europea. Por una parte, la "competencia sobre la competencia" comunitaria (kompetenz-kompetenz), considerada una función definitoria de los Estados y asumida por el sistema comunitario, se concreta en el reconocimiento de competencias que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha efectuado a favor de las instituciones comunitarias, bien a través del título de las competencias implícitas, bien a través del título de las competencias subsidiarias. Por otra parte, la naturaleza estatal de las competencias comunitarias deriva del carácter político y/o soberano de alguna de sus competencias: moneda, tipos de interés, justicia, política interior y exterior, etc. Estos dos argumentos han llevado a concluir, en síntesis, que si bien el sistema comunitario no está dotado de una Constitución, resulta inequívoco su proceso de estatalización y de constitucionalización y, como ha afirmado García Enterría, también de desinternacionalización. Por último, para confirmar esta naturaleza constitucional y cumplir la premisa clásica de que sin una Declaración de Derechos no puede haber una Constitución, se aprobó la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 12 de diciembre de 2007.
En segundo lugar, en lo relativo a la incorporación de la Unión Europea a la realidad estatutaria autonómica, debemos resaltar que los principios de relación entre la Comunidad Autónoma, con el Estado y la Unión Europea. En el caso de Andalucía, el art. 10. 9.º del Estatuto de Autonomía fija como objetivo de la Comunidad Autónoma la convergencia con el resto del Estado y de la Unión Europea, promoviendo y manteniendo las necesarias relaciones de colaboración con el Estado y las demás Comunidades y Ciudades Autónomas, y propiciando la defensa de los intereses andaluces ante la Unión Europea. También el art. 10, sobre los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, fija en el apartado 6º como objetivo de la Comunidad, la creación de las condiciones indispensables para hacer posible el retorno de los andaluces en el exterior que lo deseen y para que contribuyan con su trabajo al bienestar colectivo del pueblo andaluz.
Estos objetivos se concretan al final del Estatuto de Autonomía, en el Capítulo III del Título IX, donde bajo la rúbrica de “Relaciones con las instituciones de la Unión Europea”, se define el denominado “marco de relación”: las relaciones de la Comunidad Autónoma de Andalucía con las instituciones de la Unión Europea se regirán por lo dispuesto en el presente Estatuto y en el marco de lo que establezca la legislación del Estado (art. 230), distinguiéndose la fase descendente de ejecución del derecho comunitario (art. 235) y la fase ascendente de formación de la voluntad del Estado (art. 231) y de la Unión Europea (art. 232).
Asimismo, los tres párrafos del artículo 231 regulan: a) El objeto de la participación, que viene determinado por la competencia o por el interés de la Comunidad Autónoma de Andalucía: “La Comunidad Autónoma participa en la formación de la posición del Estado ante la Unión Europea en los asuntos relativos a las competencias o a los intereses de Andalucía, en los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación sobre la materia” (art. 231.1); b) La forma de la participación, que podrá ser bilateral o multilateral, toda vez que según el art. 231.2 “La Comunidad Autónoma debe participar de forma bilateral en la formación de la posición del Estado en los asuntos que le afectan exclusivamente. En los demás, la participación se realizará en el marco de los procedimientos multilaterales que se establezcan; c) Un título no vinculante que ha sido establecido en el párrafo 3: “La posición expresada por la Comunidad Autónoma es determinante en la formación de la posición estatal si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa europeas se pueden derivar consecuencias financieras o administrativas de especial relevancia para Andalucía”. En los demás casos dicha posición deberá ser oída por el Estado.
Por su parte, el artículo 232 contempla la participación en las decisiones de la Unión Europea “en los términos que legalmente se determinen”: “Andalucía participará en los procesos de decisión en las instituciones de la Unión Europea directamente o a través de la representación del Estado”.
Según el artículo 234, esta “participación y representación en las instituciones y organismos de la Unión Europea” en defensa y promoción de sus intereses y para favorecer la necesaria integración de las políticas autonómicas con las estatales y las europeas. Se prevé en el mismo párrafo una cláusula relativa a una participación que debemos entender realizada a través de las delegaciones estatales “especialmente, participa ante el Consejo de Ministros y en los procesos de consulta y preparación —“en los órganos consultivos y preparatorios”.
En cuanto a las órganos de representación en las sedes comunitarias, el artículo 236, sobre la Delegación Permanente de la Junta de Andalucía, establece que “la Junta de Andalucía tendrá una Delegación Permanente en la Unión Europea como órgano administrativo de representación, defensa y promoción de sus intereses ante las instituciones y órganos de la misma, así como para recabar información y establecer mecanismos de relación y coordinación con los mismos”. En el párrafo 2 se contempla que “cuando se refiera a competencias exclusivas de la Junta de Andalucía, la participación prevista en el apartado anterior permitirá, previo acuerdo y por delegación, ejercer la representación y la presidencia de estos órganos, atendiendo a lo previsto en la normativa que resulte de aplicación”.
En la fase descendente del Derecho Comunitario, el artículo 235.1 dispone sobre el “Desarrollo y aplicación del derecho de la Unión Europea” que la Junta de Andalucía desarrolla y ejecuta el derecho de la Unión Europea en las materias de su competencia, de acuerdo con lo que establezca una ley del Parlamento de Andalucía. Y según el art. 235.2, “en el caso de que la Unión Europea establezca una legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Junta de Andalucía podrá adoptar la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas”. Por otro lado, el artículo 185, sobre gestión de los fondos europeos, dispone que corresponde a la Comunidad Autónoma la gestión, planificación y ejecución de los fondos europeos destinados a Andalucía y, en general, de los que se canalicen a través de programas europeos asignados a la misma, en especial aquellos aprobados en aplicación de criterios de convergencia o derivados de la situación específica de Andalucía. El párrafo 2 establece, a su vez, que los fondos que se reciban en estos conceptos podrán ser modulados con criterios sociales y territoriales por la Comunidad Autónoma de Andalucía, dentro del respeto a las normas europeas aplicables.
Finalmente, en virtud de las relaciones con el Poder Judicial de la Unión Europea se regulan en el artículo 238 del Estatuto de Autonomía sobre las Acciones ante el Tribunal de Justicia, cuyo párrafo 1 dispone que la Junta de Andalucía interviene en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los términos que establezca la legislación del Estado. Según el párrafo 2 “en el marco de la legislación vigente en la materia, la Junta de Andalucía podrá instar al Estado y a las instituciones legitimadas el inicio de acciones ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en defensa de los intereses de la Comunidad Autónoma”.
En síntesis, podemos concluir que, más allá de su carácter supranacional, la Unión Europea es una realidad constitucional y estatutaria cuyo objeto se extiende a la organización de los poderes, el sistema de fuentes y el régimen de los derechos y libertades. Como tal materia constitucional, desde lo estudia y analiza el Derecho Constitucional Europeo, la disciplina que anticipa y asegura lo que tarde o temprano será la Constitución de la Unión Europea.
D. José Joaquín Fernández Alles
Profesor Titular de Derecho Constitucional
